DTAL

L’introduction des démarches de développement territorial est un processus qui concerne aujourd’hui la plus grande partie des pays européens. Alors que la mise en œuvre du développement territorial, en tant que politique publique, remonte déjà à près d’une trentaine d’année en France, il ne prend seulement place dans les pays de l’Europe centrale, et notamment en Lituanie, qu’au lendemain de réformes politico-administratives qui ont radicalement transformé le mode de gestion territoriale de ces Etats. A l’Ouest comme à l’Est du continent, ces réformes plus ou moins fortement ancrées dans les territoires et dans le temps ont procédé à une réorganisation territoriale des Etats. Réalisées par étapes successives, avec de profonds décalages dans le temps, et sur des structures administratives très différenciées aux quatre coins du continent, les réformes qui ont abouti à l’établissement/rétablissement de l’autonomie locale et parfois à la régionalisation (à partir des années 80 en France, et seulement au lendemain du changement de système dans les territoires de l’Est) ont fait l’objet de nombreuses études. Ceci dit, dans ces études, tous les niveaux infra-étatiques n’ont pas retenu la même attention, l’essentiel des publications ayant souvent trait à la régionalisation alors que le niveau local est demeuré, aussi bien en France qu’en Lituanie, un objet d’étude relativement négligé.

Notre projet se démarque des recherches précédentes portant sur la régionalisation et la politique régionale. Il se focalise sur la mise en œuvre des politiques de développement territorial au niveau local (infrarégional) en France et en Lituanie. En tant que composante intrinsèque du processus d’européanisation, ces politiques de développement territorial peuvent être appréhendées comme un cas de transfert institutionnel. Le projet a pour objectif de s’interroger sur les conditions de réception et d’apprentissage par les acteurs sociaux d’un modèle de développement élaboré dans un contexte politique et social différent de celui auquel il s’applique et dans des territoires aux modes de gestion et d’organisation très différenciés. Quelle est la part des processus endogènes et des pressions exogènes dans l’expérimentation de ce nouveau modèle ? Quels en sont les effets sur les modes de gouvernance et de structuration des territoires ? Les dynamiques observables vont-elles dans le sens recherché par les politiques de développement ? Ces questions revêtent clairement une portée théorique mais elles ne peuvent trouver réponse que dans le cadre d’une approche empirique rigoureuse procédant d’une méthode comparative raisonnée. Le projet associe des chercheurs français et lituaniens qui ont apporté la preuve par leurs travaux (thèses de doctorat et publications) de leur capacité à explorer le terrain en France et en Lituanie. Le projet prend appui sur les acquis des recherches antérieures pour procéder à la sélection des lieux d’observation.

1. Un chantier de recherche : l’émergence de nouveaux modes de gouvernance territoriale. Approche comparée France/Lituanie

La France dès les années 80 et la Lituanie après le changement de système politique, social et économique, ont connu, à des degrés très divers de vastes processus graduels de réformes des principes et des structures de l’administration publique territoriale. Aux divers niveaux infra-étatiques, de nouvelles logiques (plus ou moins anciennes) d’encadrement et de gestion des territoires se mettent en place dans le cadre d’une géographie administrative encore incomplètement remodelée. Dans les deux pays, dans un souci de pragmatisme, les réformateurs ont cherché à concilier un mode de construction endogène des institutions liées à la démocratisation, respectueux des traditions nationales et des maillages historiques, avec les influences exogènes et les pressions adaptatives découlant des instances européennes dans le cadre des politiques de développement régional. A l’Est comme à l’Ouest, devenue la valeur de référence, la démocratie politique relève d’une construction globale impliquant une nouvelle manière de penser le pouvoir, avec l’affirmation du rôle des collectivités territoriales de plein exercice, et de mobiliser l’action collective en encourageant les partenariats. La notion de « gouvernance territoriale » rend compte de ces nouvelles démarches de l’action publique qui s’inscrivent dans un univers multi-acteurs et multi-échelles (communes, microrégions, départements, régions). A la rencontre des politiques européennes et nationales, mais aussi d’initiatives ascendantes émanant des acteurs locaux (élus, animateurs de projets, etc.), de nouvelles formes de structuration des territoires ruraux participent de ce changement du mode de gouvernance des territoires. Leur repérage et leur interprétation sont au cœur de notre projet.

2. Changement de paradigme territorial

A des rythmes et selon des modalités divers, un changement de paradigme de la politique de développement territorial s’est opéré en Europe occidentale dans les années 1980. Ce constat s’applique tout particulièrement aux territoires ruraux. D’un paradigme du développement agricole fondé sur la modernisation des structures, l’intensification et la spécialisation de la production (le modèle productiviste), on est passé à la formulation d’un nouveau paradigme du développement intégré et durable depuis plus d’une décennie (déclaration de Cork, 1996). Le changement du discours politique dominant traduit une rupture des approches conceptuelles et des pratiques, avec le passage d’un mode de développement centralisé et exogène à un mode de développement décentralisé et endogène (fondé sur des initiatives et des ressources locales) et impliquant de nouvelles formes de gouvernance. Prenant le pas sur les approches à visée théorique, des travaux à caractère empirique ont multiplié les analyses de cas portant sur les expériences de développement local entreprises dans le cadre des politiques publiques destinées à les impulser. Avec un temps de décalage, à l’initiative de l’UE, ces politiques publiques sont étendues aux nouveaux Etats membres et notamment en Lituanie. Dans ce pays, les politiques publiques inspirées par l’UE ont fait irruption sur des scènes politiques et sociales bouleversées par les chocs de la transition politique et économique, et plus récemment, par les effets de l’élargissement. Le décalage n’est pas seulement d’ordre temporel et ne saurait se résoudre par la rupture avec le passé et la liquidation des héritages institutionnels. Les processus de démocratisation et de décentralisation politique imparfaits et surtout incomplets impliquent une adaptation structurelle. Le transfert de modèle institutionnel n’est qu’une forme extrême de cette dernière exigence.

Globalement, qu’il s’agisse de la politique agricole commune (PAC) ou de la politique régionale, la mise en œuvre des politiques européennes se présente comme un acte « d’importation de modèles politiques au sein de sociétés données, d’un modèle ou d’une pratique de nature politique, économique et sociale, forgé et inventé dans une histoire qui lui est étrangère et qui relève d’un ordre social fondamentalement différent » (B. Badie, La fin du territoire). Cela pose la question de la nature et des modalités du transfert, ainsi que des agents qui y participent. On peut schématiquement distinguer deux modalités de transfert. L’une, de type contraignant et normatif, porte sur un apprentissage institutionnel soumis à des dispositifs juridiques et réglementaires. L’autre, volontaire et souple, recherche l’harmonisation en vue de promouvoir un apprentissage social portant sur les idées, les pratiques et les méthodes de montage des projets. Cette deuxième modalité de transfert correspond à la logique d’un développement présenté comme l’émanation des initiatives locales. Qu’en est-il à présent des politiques et des programmes européens destinés à promouvoir le développement territorial aux niveaux infra-étatiques, et plus particulièrement au niveau local et micro-régional ? Dans les territoires français et lituaniens, de quelle manière progresse la diffusion d’un modèle de développement dont la conception (souvent sur le modèle occidental) et l’expérimentation renvoient soit à des contextes sociaux et économiques familiers, notamment pour la France, soit étrangers, notamment pour la Lituanie ?

3. Le choix d’une entrée prioritaire par les programmes LEADER

Pour appréhender la thématique de recherche sous un angle concret, on a choisi de privilégier la mise en œuvre du programme « LEADER 2007-2013 » (Liaisons entre actions de développement de l’économie rurale) par ces deux pays. Un bref rappel de la genèse de cette initiative européenne s’impose. Décidée en 1991, au sein de la Communauté Economique Européenne, l’initiative LEADER I (1991-1993) a permis de dynamiser des initiatives locales souvent novatrices dans des territoires ruraux ayant des difficultés structurelles, économiques et démographiques. Le programme LEADER II (1994-1999) a pris le relais et s’est orienté vers des actions nouvelles, ciblées sur des thématiques plus originales. L’un des objectifs poursuivis concernait les échanges d’expérience et le transfert de savoir-faire au travers d’un réseau européen de développement rural. Il s’agissait d’appuyer des projets de coopération transnationale émanant des acteurs locaux des zones rurales. Des mesures de type LEADER+ et des actions pilotes ont été incluses dans la programmation du développement des zones rurales de chacun des pays concernés. Leur mise en œuvre ne s’est pas toujours avérée concluante, comme l’indiquent les entretiens que nous avons eus dans les différents pays.